一、引 言

发展第三支柱养老金是实现共同富裕的重要抓手。纵观我国第三支柱养老金发展历程，无论是２０１８年开始的个税递延型商业养老保险，还是 ２０２２年实施的个人养老金制度，参保激励性始终是制约第三支柱养老金发展的桎梏。从当前个人养老金的市场实践看，参保扩面工作在多方努力下已取得一定成绩，但开户、缴费、投资人数呈“倒金字塔”式依次减少。据《中国养老金发展报告 ２０２３》估算，截至２０２３年 ６月底，全国 ３６个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数 ４０３０万人，实际缴存的活跃参加人仅为 ９００万左右，占开户人数的 ２２％，实际缴存额为 １８２亿元，而其中有实际投资行为并购买个人养老金产品的资金规模仅为 １１０亿元，占总实际缴存额的 ６１％（郑秉文，２０２３ａ）。

 

税收优惠政策是撬动第三支柱养老金发展的重要杠杆和第一动力（郑秉文，２０２３ｂ）。根据《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔２０２２〕７号），“国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度并依规领取个人养老金”。具体而言，参加人每年缴纳的个人养老金上限为 １２０００元；个人可将账户内资金用于购买符合规定的储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金等金融产品，并自行承担投资风险；在缴费和投资环节免征个人所得税，领取环节按照 ３％缴纳个人所得税，即采取 ＥＥＴ税收模式①。在税优政策设计中，税收模式的选择与组合至关重要。《中华人民共和国个人所得税法》第二条规定，“工资、薪金所得……利息、股息、红利所得应当缴个人所得税”，即个人在购买没有税收优惠的养老金融产品时采用的基准税收模式为 ＴＴＥ模式。

 

在实际执行中，财税〔２００８〕１３２号文件规定 ２００８年之后对储蓄存款利息所得暂免征个人所得税；结构性存款、理财产品与保险产品的分红收益，一般情况下金融机构不代缴个人所得税，个人未对相应收益进行税务申报的情况比较常见；部分基金产品取得的股息与红利收益适用财税〔２０１５〕１０１号文件规定，个人所得税率为２０％。因此，我国养老金融产品的税收模式实际操作中存在模糊，更接近 ＴＥＥ模式。我国个人养老金的 ＥＥＴ税优模式是否真正优于个人自主投资的前端纳税模式，不同群体所享受的个人养老金税优力度是否存在差距，都是制约居民参保意愿的关键问题。

 

国家实行税优政策本质上是对财政收入的一种让渡，试图利用税收杠杆撬动第三支柱养老金制度发展（郑秉文，２０１６）。当前个人养老金 ＥＥＴ模式下的政策优惠力度是否对财政造成负担，哪些关键因素制约政府税式支出？厘清这些问题，既是对现行个人养老金税优政策效果的一次检验，也是为实现个人养老金可持续发展所做出的必要准备。