（一）政策变迁推动养老产业边界不断扩展

1. 回顾养老产业政策演变

为应对老龄人口规模的快速增长，党的十八大以来，党中央做出了一系列部署安排并制定了国家积极应对人口老龄化的中长期规划。随着老龄人口规模及结构性变化，在积极应对人口老龄化的基本方针引领下，我国养老产业政策变迁可以大致划分为四个重要阶段。

一是养老服务事业化保障阶段（2006 年-2010 年），构建“三位一体”的中国特色养老服务体系。2006 年第二次全国老龄工作会议中首次提出积极探索养老服务业的体制机制创新，加快“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的养老服务体系建设步伐，大力推进老龄事业发展。

二是推动养老服务社会化探索阶段（2011 年-2015 年），鼓励社会资本积极参与养老服务体系建设。2011 年国务院办公厅发布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015 年）》中明确指出要“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，采取公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或者运营的公益性养老机构”。并于 2013 年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）中进一步鼓励社会资本在老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等方向全面参与养老服务体系建设。三是养老产业扩容与发展阶段（2016 年-2020 年），行业边界从养老服务业扩展至养老产业，服务和产品更加丰富，市场机制不断完善。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）中提出要丰富养老服务产业新模式、新业态，鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业。2017 年党的十九大报告中再次指出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”本次会议从政策层面确定了行业边界已从养老服务拓展至养老产业。

四是构建银发经济发展新格局阶段（2021 年至今），产业进一步扩容，边界从养老产业扩展为“老龄产业+备老产业”。2021 年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》中首次提出“银发经济”的概念。2024 年 1 月国务院办公厅发布我国首部“银发经济”政策文件《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1 号），该政策明确定义了银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和。再一次将产业边界从老龄阶段扩展至备老阶段。并强调要加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展，培育高精尖产品和高品质服务模式。2024 年国务院发布《国务院关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》（国发〔2024〕21 号），其中特别指出，提升保险业服务实体经济质效。聚焦国家重大战略和重点领域，服务科技创新和现代化产业体系建设，发挥保险资金长期投资优势。